Pred rokmi tvrdili presný opak, dnes im to vyhovuje. Ako Dôvera s Unionom úplne „vyšachovali“ Protimonopolný úrad

Protimonopolný úrad nebude posudzovať fúziu Dôvery a Unionu. Poisťovne totiž vytiahli tromf z minulosti – rozsudok Súdneho dvora Európskej únie, podľa ktorého verejné zdravotné poistenie na Slovensku nie je podnikaním.

Slovenský zdravotnícky trh stojí pred jedným z najväčších obchodov vo svojej histórii. Zlúčenie Dôvery a Unionu, ktorého výsledkom bude zánik menšej poisťovne, rozdelí slovenských poistencov medzi dvoch dominantných hráčov: Dôveru patriacu finančnej skupine Penta a štátnu Všeobecnú zdravotnú poisťovňu (VšZP).

Mnohí poistenci aj odborníci sa spoliehali na to, že v tejto veci zasiahne strážca hospodárskej súťaže – Protimonopolný úrad SR (PMÚ) – a takúto masívnu fúziu stopne alebo výrazne obmedzí. Verili, že spájanie dvoch z troch hlavných hráčov bude znamenať mesiace tvrdého preverovania, trhových analýz a skúmania, či nevzniká nebezpečný monopol alebo duopol.

Opak je však pravdou. PMÚ bude v celom procese len pasívnym divákom. Účastníci transakcie totiž vytiahli silný tromf: úradu pripomenuli, že verejné zdravotné poistenie z pohľadu práva nie je podnikaním. Paradoxom je, že ešte pred pár rokmi tvrdo bojovali za presný opak.

Prečítajte si tiež:

To, čo pred rokmi napádali, im dnes vyhovuje

Vráťme sa do roku 2020. Súkromné zdravotné poisťovne Dôvera a Union sa v tom čase obrátili na Súdny dvor Európskej únie (EÚ), pretože sa im nepozdávalo neustále dofinancovávanie VšZP zo štátnych peňazí. Namietali, že masívne štátne dotácie do kapitálu VšZP sú neprípustnou štátnou pomocou, ktorá deformuje trh.

Svoju argumentáciu postavili na tvrdení, že zdravotné poisťovne vykonávajú štandardnú hospodársku činnosť. Na trhu si predsa konkurujú cenou, kvalitou a ich cieľom je dosahovať zisk, pričom sociálny rozmer nerobí z ich podnikateľských aktivít neziskovú službu vo verejnom záujme.

Súdny dvor EÚ však ich logiku odmietol a rozhodol, že verejné zdravotné poistenie u nás je založené najmä na solidarite, povinnom poistení, zákonom určených odvodoch a silnom dohľade štátu. Vo výsledku teda nejde o hospodársku činnosť a poisťovne podľa rozsudku nespĺňajú definíciu „podniku“ či „podnikateľa“.

Paradoxne, práve rozhodnutie, z ktorého mali v roku 2020 obe poisťovne hlavy v smútku, je dnes ich najsilnejšou kartou. PMÚ potvrdili, že ešte pred oficiálnym oznámením fúzie sa poisťovne obrátili na úrad a žiadali ho o stanovisko, či mu koncentráciu vôbec musia oznámiť.

Argumentovali pritom práve známym rozsudkom spred šiestich rokov, z ktorého vyplýva, že poisťovne nemožno považovať za podnikateľské subjekty. A keďže PMÚ je podľa zákona o ochrane hospodárskej súťaže oprávnený posudzovať len koncentrácie podnikateľov, kontrola transakcie dvoch poisťovní je mimo jeho kompetencií.

Poisťovne: Len rešpektujeme pravidlá hry

Na zaujímavú otočku v argumentácii poisťovní upozorňuje aj právnička Eva Kubirita: „Súdny dvor EÚ síce rozhodol, že vykonávanie verejného zdravotného poistenia u nás nie je hospodárskou činnosťou, no Dôvera a Union svoju činnosť vtedy samy proklamovali za hospodársku s účelom dosiahnutia zisku. Preto sa môžeme pýtať, či ich činnosť skutočne vykazuje také prvky solidarity, aké zohľadnil rozsudok,“ konštatuje.

Súkromní hráči však vo svojom postupe rozpor nevidia a tvrdia, že len rešpektujú záväzné pravidlá hry, ktoré nastavili súdy.

Dôvera pripomína, že dlhodobo obhajovala názor, že ide o hospodársku činnosť, a preto napadla aj stanovisko Európskej komisie. „Žiaľ, neuspeli sme, definitívne závery Súdneho dvora EÚ boli odlišné ako náš názor. Musíme to rešpektovať. Tak, ako sme ich rešpektovali pri téme neférového dofinancovania VšZP cez dotácie do základného imania, tak ich musíme rešpektovať aj v prípade kúpy zdravotnej poisťovne Union. Závery európskeho súdu sú zdrojom práva a sú záväzné,“ konštatuje hovorca poisťovne Matej Štepiansky.

Dôvera zároveň odmieta, že by šlo o ich vlastnú kalkuláciu či účelovú interpretáciu: „Tu vôbec nejde o našu interpretáciu. Ako pripomíname, my sami sme napadli stanovisko EK, že nie sme podnikateľom v zmysle súťažného práva. Lenže európske aj slovenské inštitúcie na to majú iný názor a ten rešpektujeme.“

V podobnom duchu reagovala aj poisťovňa Union. Jej hovorkyňa Beáta Dupaľová Ksenzsighová tvrdí, že je normálne mať nejaký právny názor a presadzovať ho, no ak súdne autority rozhodnú, že pôvodný právny názor nebol správny, poisťovňa toto rozhodnutie považuje za právne záväzné a konečné.

„Ak teda Súdny dvor EÚ rozhodol, že slovenské zdravotné poisťovne nie sú podnikateľmi a nevzťahujú sa na ne pravidlá hospodárskej súťaže, je úplne normálne a správne sa týmto rozhodnutím riadiť,“ reaguje hovorkyňa.

Štát chce súťaž, no nedokáže ju kontrolovať

Advokát a partner kancelárie Ružička and Partners Ján Azud potvrdzuje, že spomínaný rozsudok je pre účastníkov fúzie síce veľmi silným argumentom, avšak tento záver neplatí automaticky a navždy.

Nateraz ostáva v platnosti iba preto, že podmienky na slovenskom trhu sa od roku 2020 zásadne nezmenili. „Argument rozsudkom preto považujem aj dnes za veľmi presvedčivý, nie však za absolútne nepriestrelný – najmä, ak by predmetom transakcie boli aj iné, samostatné komerčné činnosti, alebo, ak by sa preukázalo, že trhové a ziskové prvky systému už nie sú iba okrajové,“ konštatuje advokát.

Súhlasí s ním aj právnička Kubirita, podľa ktorej sa legislatíva na Slovensku od vydania rozsudku mení skôr v prospech argumentu poisťovní. Na druhej strane je však podľa nej potrebné pozerať sa na rozsudok aj v kontexte jeho zdôvodnenia.

„Ak má jeden subjekt, alebo duopol dvoch subjektov, po fúzii také silné postavenie, že dokáže ovplyvňovať podmienky väčšej časti alebo celého zdravotníckeho sektoru, ignorovať túto koncentráciu len na základe formalistického vyňatia z definície odporuje samotnému zmyslu a účelu protimonopolného práva,“ upozorňuje Kubirita.

Podľa oboch odborníkov ide o legislatívnu medzeru, ktorú je nutné riešiť. „Štát pripustil pluralitu a súťaž v sektore verejného zdravotného poistenia, no zároveň zanedbal určenie kompetencie na posudzovanie protimonopolných rizík pre tento sektor,“ upozorňuje Kubirita.

S jej výkladom súhlasí aj advokát Azud, podľa ktorého je stav, keď štát na jednej strane chce, aby poisťovne súťažili o poistenca, no na druhej strane nemá páky, ako preventívne zablokovať spájanie, ktoré túto súťaž drasticky okresá, z pohľadu verejného záujmu neuspokojivý.

Jedným dychom však dodáva, ak poisťovňa nie je vnímaná ako podnikateľ, PMÚ v súčasnosti nemá zákonnú právomoc sa fúziou zaoberať. „Ak sa vykonávanie verejného zdravotného poistenia nepovažuje za hospodársku činnosť, úrad si nemôže právomoc vytvoriť len preto, že vzniká faktický duopol,“ vysvetľuje Azud.

Podľa jeho názoru teda nejde o voľné rozhodnutie PMÚ nezasiahnuť, ale o dôsledok zákonných hraníc jeho pôsobnosti a záväzného výkladu pojmu „podnik“ zo strany Súdneho dvora EÚ.

Vzdá sa posudzovania aj Európska komisia?

PMÚ vo svojom stanovisku k fúzii Dôvery a Unionu okrem iného poukázal na to, že ak by aj išlo o štandardných podnikateľov, fúzia by vzhľadom na vysoké obraty oboch spoločností spadala do výlučnej právomoci Európskej komisie (EK).

Tá koncom minulého týždňa pre Aktuality.sk potvrdila, že zatiaľ žiadne oficiálne oznámenie o koncentrácii od účastníkov konania nedostala. Hovorkyňa Unionu priblížila, že podanie na EK sa momentálne pripravuje a v najbližších dňoch jej bude zaslané.

Faktom však je, že EK môže štandardné súťažné posúdenie vykonať iba vtedy, ak transakcia patrí pod európske pravidlá kontroly koncentrácií. Ako však zdôrazňuje Azud, tie sa rovnako vzťahujú iba na koncentrácie medzi podnikmi a ich účelom je zistiť, či obchod naruší hospodársku súťaž.

„Ak Komisia prijme rovnaký záver ako účastníci transakcie – teda, že predmetom prevzatia nie je podnik v zmysle súťažného práva –, môže skutočne nastať situácia, keď obchod s mimoriadne významným dosahom na štruktúru slovenského zdravotného poistenia neprejde klasickou kontrolou koncentrácií ani na Slovensku, ani na úrovni EÚ,“ upozorňuje advokát.

Podľa Dôvery je však uplatnenie tejto judikatúry na úrovni EK faktom, a nie otázkou vyjednávania. „Tu vôbec nejde o to, čo tvrdíme a ktoré argumenty v komunikácii používame. Ide o to, ako je nastavená európska legislatíva aj na základe spomínaného rozhodnutia Súdneho dvora EÚ. EK toto rozhodnutie pozná a je pre ňu záväzné bez ohľadu na to, či ho spomenieme,“ prízvukuje Štepiansky.

Vzniká nebezpečný precedens?

Nateraz to vyzerá tak, že celá ťarcha posudzovania transakcie padne na plecia Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ÚDZS). Ten hneď po oznámení fúzie uviedol, že pri jej posudzovaní mieni ísť do hĺbky a striktne požadovať preukázanie toho, ako bude zabezpečený prechod poistencov, kontinuita zmluvných vzťahov a stabilita celého systému.

Problém je, že ÚDZS podľa právnikov nemá dostatočné legislatívne nástroje na to, aby v tejto situácii plnohodnotne suploval chýbajúcu kontrolu zo strany PMÚ, prípadne Európskej komisie.

Úrad síce môže preverovať vhodnosť a dôveryhodnosť nadobúdateľa, transparentnosť vlastníckych vzťahov, pôvod a dostatočnosť finančných prostriedkov či schopnosť zabezpečiť riadne fungovanie poisťovne, avšak kontrola koncentrácií do jeho pôsobnosti nespadá. V praxi tak nedokáže posúdiť, či transakcia zásadne obmedzí súťaž, zníži výber poistencov alebo vytvorí neprimerane silné postavenie jedného subjektu.

Podľa Evy Kubirity by v prípade tejto konkrétnej fúzie mohol parlament v skrátenom legislatívnom konaní legislatívu upraviť tak, aby obchod s obrovským vplyvom na trh neprešiel bez posúdenia kompetentným orgánom. Podľa jej názoru to však nie je dobrý nápad, keďže novelizácia legislatívy v takom krátkom časovom horizonte môže spôsobiť chyby a nezrovnalosti.

Advokát Azud zas vláde odporúča vytvoriť osobitný sektorový mechanizmus, ktorý by pri zmene kontroly nad zdravotnou poisťovňou umožnil posúdiť aj vplyv na výber poistencov, kvalitu služieb a fungovanie systému.

Pokiaľ sa však nezmení legislatíva alebo samotné fungovanie poistenia na Slovensku, rozsudok Súdneho dvora EÚ vytvára veľmi silný precedens. Akákoľvek ďalšia fúzia či majetková zmena vo sfére verejného zdravotného poistenia sa v budúcnosti opäť vyhne štandardnej kontrole hospodárskej súťaže.